Ação direta de inconstitucionalidade

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Noções gerais

A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), prevista no artigo 102, inciso I, alinea "a", da Constituição Federal, é o instrumento adequado para obter do Supremo Tribunal Federal a declaração de que determinada lei ou norma é inconstitucional. Objetiva a realização do controle concentrado de constitucionalidade de leis e demais atos normativos contemporâneos à Constituição Federal de 1988.

Como órgão máximo do Poder Judiciário e guarda da Constituição Federal, compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal.

A Lei federal n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.

Controle judicial de constitucionalidade

O sistema pátrio adotou um modelo dúplice de controle judicial de constitucionalidade - verificação da compatibilidade das leis e atos normativos com a Constituição Federal:

  • mediante controle "reservado ou concentrado", em que os legitimados atuam no interesse da preservação da segurança jurídica. Esse controle é realizado através da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) - objeto do estudo neste artigo - ou da Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC); e
  • mediante controle "difuso, aberto ou incidental", realizado pela via de exceção ou defesa em demandas específicas, em que se discutem situações individuais e concretas.

A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, no controle concentrado, tem eficácia contra todos (eficácia erga omnes) - além de outros efeitos igualmente relevantes, como se verá adiante.

No controle difuso, juízes e tribunais podem analisar e declarar, diante de uma caso concreto - de forma incidenter tantum e com eficácia inter partes - a conformidade ou desarmonia de determinado ato normativo com os preceitos da Carta Magna.

Princípio da reserva de plenário

O controle de constitucionalidade difuso, quando realizado por tribunal, deve observar o princípio da reserva de plenário (full bench), previsto no artigo 97 da Constituição Federal: "Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público" (vide artigo 93, inciso XI, da CF).

Consagrado na Súmula Vinculante n. 10 [1], o postulado da reserva de plenário está reproduzido pela Constituição do Estado de São Paulo em seu artigo 90, §5º: "Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou de seu órgão especial poderá o Tribunal de Justiça declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal, como objeto de ação direta". O §6º do mesmo dispositivo ressalva que nas declarações incidentais, a decisão dos Tribunais dar-se-á pelo órgão jurisdicional colegiado competente para exame da matéria.

O incidente de inconstitucionalidade é suscitado pelo órgão julgador fracionário do tribunal (seções, turmas, câmaras, grupos de câmaras), de ofício ou a requerimento do interessado, para apreciação do Órgão Especial do Tribunal de Justiça. Em São Paulo, o procedimento para instauração do incidente de inconstitucionalidade está regulamentado pelo Regimento Interno do Tribunal de Justiça de São Paulo, nos artigos 193 e 194.

Recepção constitucional

Ressalta-se que a Ação Direta de Inconstitucionalidade objetiva impugnar atos normativos editados na vigência da Constituição Federal de 1988. Entende-se que leis e atos normativos anteriores ou foram recepcionados pela nova Carta ou, se com ela incompatíveis, foram revogados por ausência de recepção. Tanto num como noutro caso a verificação poderá de ser feita através do instrumento denominado Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), previsto no artigo 102, parágrafo 1º, da Constituição Federal, desde que relevante o fundamento da controvérsia constitucional, ou "simplesmente resolvida segundo os princípios de direito intertemporal (Rp no 1.012, Rel. Min. Moreira Alves, RTJ 95/990). Assim, caberia à jurisdição ordinária, tanto quanto ao STF, examinar a vigência do direito pré-constitucional no âmbito do controle incidente de normas, uma vez que, nesse caso, cuidar-se-ia de simples aplicação do princípio 'lex posterior derogat priori', e não de um exame de constitucionalidade" (ADPF 33/PA, trecho do voto do eminente ministro Gilmar Mendes - 7/12/2005).

Legitimidade ativa

De acordo com a nova redação dada pela Emenda Constitucional n. 45, de 2004, ao artigo 103 da Constituição Federal, possuem legitimidade para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal:

  1. o Presidente da República;
  2. a Mesa do Senado Federal;
  3. a Mesa da Câmara dos Deputados;
  4. a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
  5. o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
  6. o Procurador-Geral da República;
  7. o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
  8. partido político com representação no Congresso Nacional;
  9. confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

No âmbito estadual, compete aos Tribunais de Justiça a "representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão” (Constituição Federal, artigo 125, § 2º). Rigorosamente nessa linha, a Constituição do Estado de São Paulo dispõe, em seu artigo 90, que "são partes legítimas para propor ação de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou municipais, contestados em face desta Constituição ou por omissão de medida necessária para tornar efetiva norma ou princípio desta Constituição, no âmbito de seu interesse":

  1. o Governador do Estado e a Mesa da Assembleia Legislativa;
  2. o Prefeito e a Mesa da Câmara Municipal;
  3. o Procurador-Geral de Justiça;
  4. o Conselho da Seção Estadual da Ordem dos Advogados do Brasil;
  5. as entidades sindicais ou de classe, de atuação estadual ou municipal, demonstrando seu interesse jurídico no caso;
  6. os partidos políticos com representação na Assembleia Legislativa, ou, em se tratando de lei ou ato normativo municipais, na respectiva Câmara

Pertinência temática

Importante registrar que o objeto da ação direta de inconstitucionalidade, para alguns legitimados, deve guardar pertinência temática com os objetivos ou interesses da entidade ou órgão legitimado. Segundo tranquila orientação do Supremo Tribunal Federal, trata-se de requisito de observância necessária para o cabimento da ação. A pertinência temática deve ser observada pelos seguintes legitimados especiais: o Governador de Estado e do Distrito Federal, a Mesa de Assembléia Legislativa e da Câmara Legislativa do Distrito Federal e a confederação sindical e a entidade de classe de âmbito nacional (incisos IV, V e IX do artigo 103 da CF).

Assim, no que se refere a confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional, cita-se como exemplo a Associação dos Magistrados do Brasil - AMB e a Associação Nacional dos Membros do Ministério Público - CONAMP. Estas associações possuem legitimidade ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, pois são entidades de classe de âmbito nacional. No entanto, essa legitimidade somente existirá se presente a pertinência temática, vale dizer, um vínculo objetivo entre suas finalidades institucionais e o teor do ato normativo por elas questionado ou defendido.

Jurisprudência:
  • "Legitimidade — Governador de Estado — Lei do Estado — Ato normativo abrangente — Interesse das demais Unidades da Federação — Pertinência temática. Em se tratando de impugnação a diploma normativo a envolver outras Unidades da Federação, o Governador há de demonstrar a pertinência temática, ou seja, a repercussão do ato considerados os interesses do Estado." (ADI 2.747, Rel. Min. Marco Aurélio, julgamento em 16-5-07, DJ de 17-8-07)
  • "Na hipótese, não há vínculo objetivo de pertinência entre o conteúdo material das normas impugnadas — crédito rural — e a competência ou os interesses da Assembléia Legislativa do Estado do Mato Grosso do Sul. Vale a jurisprudência do Supremo que entende necessária, para alguns dos legitimados a propor a ação direta de inconstitucionalidade, a relação de pertinência temática." (ADI 1.307-MC, Rel. Min. Francisco Rezek, julgamento em 19-12-95, DJ de 24-5-96)
  • "A legitimidade ativa da confederação sindical, entidade de classe de âmbito nacional, Mesas das Assembléias Legislativas e Governadores, para a ação direta de inconstitucionalidade, vincula-se ao objeto da ação, pelo que deve haver pertinência da norma impugnada com os objetivos do autor da ação. Precedentes do STF: ADI 305 (RTJ 153/428); ADI 1.151 (DJ de 19-5-95); ADI 1.096 (LEX-JSTF, 211/54); ADI 1.519 julgamento em 6-11-96; ADI 1.464, DJ 13-12-96. Inocorrência, no caso, de pertinência das normas impugnadas com os objetivos da entidade de classe autora da ação direta." (ADI 1.507-MC-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 3-2-97, DJ de 6-6-97). No mesmo sentido: ADI 1.307-MC, Rel. Min. Francisco Resek, julgamento em 19-12-95, DJ de 24-5-96.

Efeitos jurídicos

A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos (eficácia erga omnes) e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.

E como regra geral, a declaração gera efeitos ex tunc: a decisão retroage até a data em que editada e passou a vigorar a lei impugnada.

Excepcionalmente a Corte Suprema tem atribuído efeitos ex nunc às suas decisões declaratórias de inconstitucionalidade, especialmente nas hipóteses em que a sua aplicação retroativa possa trazer danos para o próprio sistema jurídico constitucional ou grave ameaça à segurança jurídica. Neste sentido, a seguinte decisão do Supremo Tribunal Federal:

"Com essas considerações, julgo procedente o pedido formulado na presente ação direta e declaro a inconstitucionalidade do artigo 51 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias do Estado da Paraíba. Nos termos do art. 27 da Lei 9.868/99, proponho, porém, a aplicação 'ex nunc' dos efeitos dessa decisão. Justifico. Nas mais recentes ações diretas que trataram desse tema, normalmente propostas logo após a edição da lei impugnada, se tem aplicado o rito célere do art. 12 da Lei 9.868/99. Assim, o tempo necessário para o surgimento da decisão pela inconstitucionalidade do Diploma dificilmente é desarrazoado, possibilitando a regular aplicação dos efeitos 'ex tunc'. Nas ações diretas mais antigas, por sua vez, era praxe do Tribunal a quase imediata suspensão cautelar do ato normativo atacado. Assim, mesmo que o julgamento definitivo demorasse a acontecer, a aplicação dos efeitos 'ex tunc' não gerava maiores problemas, pois a norma permanecera durante todo o tempo com sua vigência suspensa. Aqui, a situação é diferente. Contesta-se, em novembro de 2005, norma promulgada em outubro de 1989. Durante esses dezesseis anos, foram consolidadas diversas situações jurídicas, principalmente no campo financeiro, tributário e administrativo, que não podem, sob pena de ofensa à segurança jurídica, ser desconstituídas desde a sua origem. Por essa razão, considero presente legítima hipótese de aplicação de efeitos 'ex nunc' da declaração de inconstitucionalidade." (ADI 3.615, voto da Min. Ellen Gracie, julgamento em 30-8-06, DJ de 9-3-07).

Já dissemos aqui que o controle difuso de constitucionalidade, realizado por juízes e tribunais, possui eficácia inter partes, vale dizer, os efeitos são restritos às partes envolvidas na demanda.

Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC)

Ambas as ações encontram fundamento no artigo 102, inciso I, alinea "a", da Constituição Federal. E ambas objetivam o controle normativo abstrato. Diferem quanto ao pedido formulado.

Jurisprudência
  • "Afasto a impossibilidade jurídica aventada. O Direito conta com instrumentos, expressões e vocábulos com sentido próprio, não cabendo a mesclagem, quando esta se faz a ponto de ensejar regime diverso, construção que não se afina com o arcabouço normativo. Há de se distinguir a ação direta de inconstitucionalidade da ação declaratória de constitucionalidade. São irmãs, cujo alcance é chegar-se à conclusão quer sobre o vício, quer sobre a harmonia do texto em questão com a Carta da República. O que as difere é o pedido formulado. Na ação direta de inconstitucionalidade, requer-se o reconhecimento do conflito do ato atacado com a Constituição Federal, enquanto na declaratória de constitucionalidade, busca-se ver proclamada a harmonia. A nomenclatura de cada qual das ações evidencia tal diferença." (ADI 3.324, voto do Min. Marco Aurélio, julgamento em 16-12-04, DJ de 5-8-05)
  • "Aceita a idéia de que a ação declaratória configura uma ADI com sinal trocado, tendo ambas caráter dúplice ou ambivalente, afigura-se difícil admitir que a decisão proferida em sede de ação direta de inconstitucionalidade seria dotada de efeitos ou conseqüências diversos daqueles reconhecidos para a ação declaratória de constitucionalidade. Argumenta-se que, ao criar a ação declaratória de constitucionalidade de lei federal, estabeleceu o constituinte que a decisão definitiva de mérito nela proferida — incluída aqui, pois, aquela que, julgando improcedente a ação, proclamar a inconstitucionalidade da norma questionada — ‘produzirá eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e do Poder Executivo’ (Art. 102, § 2º da Constituição Federal de 1988). Portanto, sempre se me afigurou correta a posição de vozes autorizadas do Supremo Tribunal Federal, como a de Sepúlveda Pertence, segundo a qual, ‘quando cabível em tese a ação declaratória de constitucionalidade, a mesma força vinculante haverá de ser atribuída à decisão definitiva da ação direta de inconstitucionalidade." (Rcl 2.256, voto do Min. Gilmar Mendes, julgamento em 11-9-03, DJ de 30-4-04)
  • Para efeito de controle abstrato de constitucionalidade de lei ou ato normativo, há similitude substancial de objetos nas ações declaratória de constitucionalidade e direta de inconstitucionalidade. Enquanto a primeira destina-se à aferição positiva de constitucionalidade a segunda traz pretensão negativa. Espécies de fiscalização objetiva que, em ambas, traduzem manifestação definitiva do Tribunal quanto à conformação da norma com a Constituição Federal. A eficácia vinculante da ação declaratória de constitucionalidade, fixada pelo § 2º do artigo 102 da Carta da República, não se distingue, em essência, dos efeitos das decisões de mérito proferidas nas ações diretas de inconstitucionalidade." (Rcl 1.880-AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 7-11-02, DJ de 19-3-04).

Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO)

A medida está prevista no §2º do artigo 103 da Constituição Federal. Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias.

Existem normas constitucionais que dependem da atuação do legislador para lhes dar eficácia. São denominadas pela doutrina de "normas constitucionais de eficácia limitada". A ação de inconstitucionalidade por omissão ataca justamente a suposta inatividade do legislador quanto ao dever de elaborar lei ou outro ato normativo, necessários para garantir a aplicabilidade plena do comando constitucional.

Podem propor a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão os mesmos legitimados à propositura da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade.

Em caso de excepcional urgência e relevância da matéria, o Tribunal, por decisão da maioria absoluta de seus membros, poderá conceder medida cautelar, após a audiência dos órgãos ou autoridades responsáveis pela omissão inconstitucional, que deverão pronunciar-se no prazo de 5 (cinco) dias.

Essa medida cautelar poderá consistir na suspensão da aplicação da lei ou do ato normativo questionado, no caso de omissão parcial, bem como na suspensão de processos judiciais ou de procedimentos administrativos, ou ainda em outra providência a ser fixada pelo Tribunal.

Declarada a inconstitucionalidade por omissão, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias. No caso de omissão de órgãos administrativos, capaz de interfir na efetividade de norma constitucional, o Supremo Tribunal Federal determinará que a Administração adote as medidas necessárias ao cumprimento da vontade constitucional, devendo verificar-se a execução da ordem judicial no prazo de 30 dias, ou em prazo razoável a ser estipulado excepcionalmente pelo Tribunal, tendo em vista as circunstâncias específicas do caso e o interesse público envolvido.

Convém registrar que só recentemente foi sancionada a lei que regulamenta o trâmite da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO). Trata-se da Lei n. 12.063, de 27 de outubro de 2009. A criação dessa norma é fruto do II Pacto Republicano de Estado por um Sistema de Justiça mais Acessível, Ágil e Efetivo, assinado no dia 13 de abril de 2009 pelos presidentes dos Três Poderes da República. O pacto estabelece dez metas nacionais do Judiciário para 2009, no intuito de reduzir as desigualdades entre os diversos segmentos do Judiciário.

Prescrição e decadência

A ação direta de inconstitucionalidade não está sujeita a qualquer prazo de natureza prescricional ou decadencial. E nem poderia ser diferente, pois os atos inconstitucionais jamais se convalidam pelo simples decurso do tempo. Neste sentido a decisão na ADI n. 1.247-9, relator o ministro Celso de Mello:

"O ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade não está sujeito a observância de qualquer prazo de natureza prescricional ou de caráter decadencial, eis que atos inconstitucionais jamais se convalidam pelo mero decurso do tempo." (ADI 1.247, voto da Min. Celso de Mello, julgamento em 17-08-1995, DJ de 08-09-1995)

Referências

  1. "Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte".

Ligações externas

Constituição Federal

Emenda Constitucional n. 45, de 30 de dezembro de 2004 - Altera dispositivos dos arts. 5º, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109, 111, 112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e 168 da Constituição Federal, e acrescenta os arts. 103-A, 103B, 111-A e 130-A, e dá outras providências.

Lei federal n. 9.868, de 10 de novembro de 1999 - Dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.


  • Informações bibliográficas: Nos termos da NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), referências a este texto deverão ser feitas da seguinte forma:
Saad Mazloum - Procurador de Justiça, membro do Ministério Público do Estado de São Paulo. Ação direta de inconstitucionalidade. WikiLegal, São Paulo. Disponível em: http://wikilegal.wiki.br/index.php?title=A%C3%A7%C3%A3o_direta_de_inconstitucionalidade&oldid=3522. Acesso em: Sábado, 15 de Dezembro de 2018, 21:55 UTC.
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