Princípio da publicidade

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Noções gerais

A Constituição da República devotou intensa preocupação com a efetiva publicidade da atuação administrativa, e por isso consagrou, de forma expressa em seu artigo 37, caput, como princípio da administração pública, "o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos”[1].

O Supremo Tribunal Federal reconhece o princípio da publicidade como decorrência direta do Estado Democrático de Direito[2]:

“Princípio constitucional de maior densidade axiológica e mais elevada estatura sistêmica, a Democracia avulta como síntese dos fundamentos da República Federativa brasileira. Democracia que, segundo a Constituição Federal, se apóia em dois dos mais vistosos pilares: a) o da informação em plenitude e de máxima qualidade; b) o da transparência ou visibilidade do Poder, seja ele político, seja econômico, seja religioso (art. 220 da CF/88). (...)”.

A publicidade dos atos estatais possibilita seu controle pelo povo e pelos órgãos fiscalizadores - como as Casas Legislativas, os Tribunais de Contas e o Ministério Público -, viabilizando o exercício de direitos e a exigência do cumprimento de deveres.

A regra, portanto, é a ampla publicidade de todo e qualquer ato emanado do Poder Público, somente admitindo-se alguma ou total restrição em casos excepcionais e plenamente justificados, quando o exigirem a defesa da intimidade ou o interesse social.

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Louis Dembitz Brandeis

Convém lembrar sempre a preciosa lição de Norberto Bobbio[3]:

“Um dos lugares-comuns de todos os velhos e novos discursos sobre a democracia consiste em afirmar que ela é o governo do 'poder visível'. Que pertença à 'natureza da democracia' o fato de que 'nada pode permanecer confinado no espaço do mistério' é uma frase que nos ocorre ler, com poucas variantes, todos os dias. Com um aparente jogo de palavras pode-se definir o governo da democracia como o governo do poder público em público (...). Que todas as decisões e mais em geral os atos dos governantes devam ser conhecidos pelo povo soberano sempre foi considerado um dos eixos do regime democrático, definido como o governo direto do povo ou controlado pelo povo (e como poderia ser controlado se estivesse escondido?). Mesmo quando o ideal da democracia direta foi abandonado como anacrônico, (...) e foi substituído pelo ideal da democracia representativa (...) o caráter público do poder, entendido como não-secreto, como aberto ao 'público', permaneceu como um dos critérios fundamentais para distinguir o Estado constitucional do Estado absoluto se, assim, para assinalar o nascimento ou o renascimento do poder público em público”'.

para a Ministra Cármen Lúcia:

“(...) o princípio que informa o sistema constitucional vigente – democrático e republicano – é o da publicidade dos atos do Poder Público e dos comportamentos daqueles que compõem os seus órgãos. Como afirmei em escrito sobre aquele princípio, ‘não basta, pois, que o interesse buscado pelo Estado seja público para se ter por cumprido o princípio em foco. Por ele se exige a não obscuridade dos comportamentos, causas e efeitos dos atos da Administração Pública, a não clandestinidade do Estado, a se esconder do povo em sua atuação. (...). A publicidade resulta, no Estado Contemporâneo, do princípio democrático. O poder é do povo (art. 1º, parágrafo único, da Constituição Brasileira), nele reside, logo, não se cogita de o titular do poder desconhecer-lhe a dinâmica. O princípio da publicidade reforça-se mais ainda em casos como o brasileiro. Tendo sido a República a opção da sociedade brasileira sobre a sua forma de governo, a publicidade passa a fundamentar a institucionalização do Poder segundo aquele modelo. Por isso a publicidade nomeia o Estado brasileiro, que é uma ‘República Federativa’. (...). Considerando-se que a Democracia que se põe à prática contemporânea conta com a participação direta dos cidadãos, especialmente para efeito de fiscalização e controle da juridicidade e da moralidade administrativa, há que se concluir que o princípio da publicidade adquire, então, valor superior ao quanto antes constatado na história, pois não se pode cuidar de exercerem os direitos políticos sem o conhecimento do que se passa no Estado. Não se exige que se fiscalize, se impugne o que não se conhece’ (Princípios Constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1993. p. 240)”'. (MS nº 26.920/DF, DJ de 2/10/07).

Nesse sentido, a publicidade é exigível para viabilizar o controle dos atos públicos. Como assevera Diogo de Figueiredo Moreira Neto,

“Será pela transparência dos seus atos, ou, como mais adequadamente ainda pode se expressar – por sua visibilidade – que se tornará possível constatar a sua conformidade ou desconformidade com a ordem jurídica, daí sua aplicação sobre as várias modalidades de controle nela previstas”'. (Curso de Direito Administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 90).

Jurisprudência

Aplicabilidade do princípio da publicidade no concurso público

  • Edital de concurso público da Corregedoria-Geral de Justiça do Estado de Alagoas. Previsão de pontuação aos servidores não estáveis, bem como a aprovação em qualquer concurso público, sem diferenciação de nível de graduação, desiguala os concorrentes, em ofensa ao princípio da isonomia. Ofensa ao princípio da publicidade, ao não trazer o nome dos candidatos e os respectivos números de inscrição. Fumus boni iuris e periculum in mora configurados. Suspensão de itens do edital. Liminar deferida. (ADI 2.206-MC, Rel. Min. NELSON JOBIM, julgamento em 8-11-2000, Plenário, DJ de 1º-8-2003.)
  • AGRAVO REGIMENTAL - CONCURSO PÚBLICO - CONVOCAÇÃO DE CANDIDATO PARA FASE SUPERVENIENTE APENAS PELO DIÁRIO OFICIAL - INSUFICIÊNCIA - CONVOCAÇÕES ANTERIORES POR OUTROS MEIOS PREVISTOS NO EDITAL - JUSTA EXPECTATIVA DE MANUTENÇÃO DAS COMUNICAÇÕES PELA INTERNET - RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Em concurso público, viola os princípios da publicidade e da razoabilidade a convocação de candidato para fase posterior apenas pelo diário oficial quando todas as comunicações anteriores haviam se dado também via internet. Precedentes. 2. Agravo Regimental não provido. (AgRg no RMS 33.696⁄RN, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe 22⁄4⁄2013)
  • ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. CONCURSO PÚBLICO. DECADÊNCIA DO DIREITO DE IMPETRAÇÃO DO WRIT. INOCORRÊNCIA. CONVOCAÇÃO PARA POSSE POR PUBLICAÇÃO NO DIÁRIO OFICIAL, SEM NOTIFICAÇÃO PESSOAL. IMPOSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. SÚMULA 83/STJ. 1. No caso dos autos, não há falar em decadência, já que o mandado de segurança foi impetrado após um mês da ciência pessoal do ato coator, portanto antes dos 120 (cento e vinte) dias do prazo decadencial para a impetração do writ. 2. A nomeação em concurso público após considerável lapso temporal da homologação do resultado final, sem a notificação pessoal do interessado, viola o princípio da publicidade e da razoabilidade, não sendo suficiente a convocação para a fase posterior do certame por meio do Diário Oficial, conforme recente jurisprudência desta Corte. Súmula 83/STJ. Agravo regimental improvido. (AgRg no AREsp 345.191/PI, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/09/2013, DJe 18/09/2013)
  • Constitucional. Administrativo. Concurso público. Prova física. Alteração no edital. Princípios da razoabilidade e da publicidade. Alterações no edital do concurso para agente penitenciário, na parte que disciplinou o exercício abdominal, para sanar erro material, mediante uma errata publicada dias antes da realização da prova física no Diário Oficial do Estado. Desnecessária a sua veiculação em jornais de grande circulação. A divulgação no Diário Oficial é suficiente per se para dar publicidade a um ato administrativo. A administração pode, a qualquer tempo, corrigir seus atos e, no presente caso, garantiu aos candidatos prazo razoável para o conhecimento prévio do exercício a ser realizado. (RE 390.939, Rel. Min. ELLEN GRACIE, julgamento em 16-8-2005, Segunda Turma, DJ de 9-9-2005.)

Mitigação do princípio da publicidade no inquérito civil

  • ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. INQUÉRITO CIVIL. DECRETAÇÃO DE SIGILO DA INFORMAÇÕES. DIREITO À INTIMIDADE E À PRIVACIDADE DOS INVESTIGADOS. POSSIBILIDADE. MITIGAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO DE ACESSO AO INQUÉRITO CIVIL. 1. Recurso ordinário em que se discute o acesso do Diretório Central dos Estudantes da Universidade Federal do Rio Grande do Sul - DCE/UFRGS aos autos de inquérito civil instaurado pelo Ministério Público para apurar irregularidades nos contratos da Fundação Apoio da Universidade Federal do Rio Grande do Sul - FAURGS com o Banco do Estado do Rio Grande do Sul S.A (BANRISUL). 2. O inquérito civil, procedimento administrativo, de natureza inquisitiva e informativa, destinado à formação da convicção do Ministério Público a respeito de fatos determinados, deve obediência ao princípio constitucional da publicidade. 3. Porém, o princípio da publicidade dos atos administrativos não é absoluto, podendo ser mitigado quando haja fatos ou atos protegidos pelos direitos relacionados à intimidade e a privacidade do investigado, a exemplo do comando inserto no § 2º do art. 8º da Lei n. 7.347/85. 4. No caso dos autos, o acesso ao inquérito civil foi obstado por conta do conteúdo dos dados coletados pelo parquet, que são protegidos pelo direito constitucional à intimidade e à privacidade, a exemplo dos dados bancários dos investigados, conseguidos, judicialmente, por meio da quebra de sigilo. 5. De outro lado, não há nos autos qualquer indício de que o Diretório Central dos Estudantes da Universidade Federal do Rio Grande do Sul - DCE/UFRGS possa, institucionalmente, utilizar os dados constantes do inquérito civil nas atividades inerentes ao seu objeto social. 6. As informações do inquérito civil não podem ficar à mercê daqueles que não demonstram interesse direto nos fatos apurados, ainda mais quando tais informações estão protegidas por sigilo legal. 7. Recurso ordinário não provido. (RMS 28.989/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/03/2010, DJe 26/08/2010)

Inviolabilidade da vida privada e da intimidade versus princípio da publicidade

  • Direito à informação de atos estatais, neles embutida a folha de pagamento de órgãos e entidades públicas. (...) Caso em que a situação específica dos servidores públicos é regida pela 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição. Sua remuneração bruta, cargos e funções por eles titularizados, órgãos de sua formal lotação, tudo é constitutivo de informação de interesse coletivo ou geral. Expondo-se, portanto, a divulgação oficial. Sem que a intimidade deles, vida privada e segurança pessoal e familiar se encaixem nas exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não estão em jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade. Não cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada, pois os dados objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria Constituição, agentes estatais agindo ‘nessa qualidade’ (§ 6º do art. 37). E quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal, seja familiarmente, claro que ela resultará um tanto ou quanto fragilizada com a divulgação nominalizada dos dados em debate, mas é um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibição de se revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, é o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um Estado republicano. A prevalência do princípio da publicidade administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado, há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado republicanamente administrado. O ‘como’ se administra a coisa pública a preponderar sobre o ‘quem’ administra – falaria Norberto Bobbio –, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa fisionomia constitucional republicana. A negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa implicaria, no caso, inadmissível situação de grave lesão à ordem pública. (SS 3.902-AgR-segundo, Rel. Min. AYRES BRITTO, julgamento em 9-6-2011, Plenário, DJE de 3-10-2011.)
  • Habeas corpus. Paciente denunciada por omitir dado técnico indispensável à propositura de ação civil pública (art. 10 da Lei 7.347/1985). Alegada nulidade da ação penal, que teria origem em procedimento investigatório do Ministério Público e incompatibilidade do tipo penal em causa com a CF. Caso em que os fatos que basearam a inicial acusatória emergiram durante o inquérito civil, não caracterizando investigação criminal, como quer sustentar a impetração. A validade da denúncia nesses casos – proveniente de elementos colhidos em inquérito civil – se impõe, até porque jamais se discutiu a competência investigativa do Ministério Público diante da cristalina previsão constitucional (art. 129, II, da CF). Na espécie, não está em debate a inviolabilidade da vida privada e da intimidade de qualquer pessoa. A questão apresentada é outra. Consiste na obediência aos princípios regentes da administração pública, especialmente a igualdade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, que estariam sendo afrontados se de fato ocorrentes as irregularidades apontadas no inquérito civil. Daí por que essencial à apresentação das informações negadas, que não são dados pessoais da paciente, mas dados técnicos da Companhia de Limpeza de Niterói, cabendo ao Ministério Público zelar por aqueles princípios, como custos iuris, no alto da competência constitucional prevista no art. 127, caput. (HC 84.367, Rel. Min. AYRES BRITTO, julgamento em 9-11-2004, Primeira Turma, DJ de 18-2-2005.) No mesmo sentido: AP 396, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 28-10-2010, Plenário, DJE de 28-4-2011.
  • Conforme destacado no relatório, o ministro relator apresentou o agravo regimental ao Plenário do STM, nos termos do art. 118, § 2º, do Regimento Interno daquela Corte Superior, para manter a decisão que concluiu pela competência da Justiça Militar da União para apreciar a matéria. (...) Ora, uma das garantias mais importantes no tocante aos atos processuais é a de sua ampla publicidade, abrigada no art. 5º, LX, da CR, e que somente admite temperamentos ‘quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem’. Salta vista, pois, que a falta de formalização do acórdão, com base em norma regimental, configura ato atentatório à garantia constitucional da publicidade dos atos processuais. (RE 575.144, voto do Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, julgamento em 11-12-2008, Plenário, DJE de 20-2-2009, com repercussão geral.)
  • STM. Cópia de processos e dos áudios de sessões. Fonte histórica para obra literária. Âmbito de proteção do direito à informação (art. 5º, XIV, da CF). Não se cogita da violação de direitos previstos no Estatuto da OAB (art. 7º, XIII, XIV e XV, da Lei 8.906/1996), uma vez que os impetrantes não requisitaram acesso às fontes documentais e fonográficas no exercício da função advocatícia, mas como pesquisadores. A publicidade e o direito à informação não podem ser restringidos com base em atos de natureza discricionária, salvo quando justificados, em casos excepcionais, para a defesa da honra, da imagem e da intimidade de terceiros ou quando a medida for essencial para a proteção do interesse público. A coleta de dados históricos a partir de documentos públicos e registros fonográficos, mesmo que para fins particulares, constitui-se em motivação legítima a garantir o acesso a tais informações. No caso, tratava-se da busca por fontes a subsidiar elaboração de livro (em homenagem a advogados defensores de acusados de crimes políticos durante determinada época) a partir dos registros documentais e fonográficos de sessões de julgamento público. Não configuração de situação excepcional a limitar a incidência da publicidade dos documentos públicos (arts. 23 e 24 da Lei 8.159/1991) e do direito à informação. (RMS 23.036, Rel. p/ o ac. Min. NELSON JOBIM, julgamento em 28-3-2006, Segunda Turma, DJ de 25-8-2006.)

Sigilo bancário versus princípio da publicidade

  • O poder de investigação do Estado é dirigido a coibir atividades afrontosas à ordem jurídica e a garantia do sigilo bancário não se estende às atividades ilícitas. A ordem jurídica confere explicitamente poderes amplos de investigação ao Ministério Público – art. 129, VI e VIII, da CF, e art. 8º, II e IV, e § 2º, da LC 75/1993. Não cabe ao Banco do Brasil negar, ao Ministério Público, informações sobre nomes de beneficiários de empréstimos concedidos pela instituição, com recursos subsidiados pelo erário federal, sob invocação do sigilo bancário, em se tratando de requisição de informações e documentos para instruir procedimento administrativo instaurado em defesa do patrimônio público. Princípio da publicidade, ut art. 37 da Constituição. (MS 21.729, Rel. p/ o ac. Min. NÉRI DA SILVEIRA, julgamento em 5-10-1995, Plenário, DJ de 19-10-2001.)


Ver também

Lei n. 8.429/1992 - Lei de Improbidade Administrativa

Referências

  1. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição, São Paulo: Malheiros, 2010, p. 114, ISBN 9788539202225.
  2. Medida Cautelar da ADPF130/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO, DJ de 07/11/08.
  3. BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia. 11ª edição, São Paulo: Paz e Terra, 2009. p. 98/101, ISBN 9788577530878.

Ligações externas


Veja também

Princípio constitucional | Princípio da moralidade | Princípio da presunção de inocência | Princípio da ampla defesa | Princípio da legalidade | Princípio do contraditório | Princípio da razoabilidade | Princípio da eficiência | Princípio da economicidade | Princípio da publicidade | Princípio da impessoalidade | Princípio da isonomia | Princípio do promotor natural | Princípio do devido processo legal | Princípio da inafastabilidade do controle judiciário | Princípio federativo | Princípio do concurso público | Princípio da reserva legal | Princípio do duplo grau de jurisdição | Princípios institucionais do Ministério Público



  • Informações bibliográficas: Nos termos da NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), referências a este texto deverão ser feitas da seguinte forma:
Saad Mazloum. Princípio da publicidade. WikiLegal, São Paulo. Disponível em: http://wikilegal.wiki.br/index.php?title=Princ%C3%ADpio_da_publicidade&oldid=3336. Acesso em: 26 Maio 2017, 05:32 UTC.
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